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分拆天然气管网搁浅:中石油反对 改革陷停滞

分拆天然气管网搁浅
 
  决策层始终将天然气管网归于自然垄断,但中国大部分垄断性行业都不是自然垄断,而是行政垄断,天然气管网也不例外
 
  李毅 |文
 
  《财经》记者日前从权威人士处获悉,中国石油天然气集团公司(下称中石油)反对分拆该公司天然气管网资产并组建独立的国家管网公司的提议,相关改革基本陷于停滞。
 
  另有接近决策层的人士透露,国家能源局此前为促进管网等天然气基础设施向第三方无歧视开放而出台的《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》,由于得不到三大石油公司的配合,也被搁置。该人士认为,需要寻找新的动力来推动改革。
 
  将三大石油公司下辖的天然气管网资产剥离,进而实现第三方无歧视准入,符合政府一贯的改革思路。2015年9月出台的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》中指出,对自然垄断行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,促进公共资源配置市场化。
 
  网运分离后,可组建单一国家管网公司,或若干家区域管网公司。而放开第三方准入皆为题中之义。主管机构、行业智库与国际石油公司们均乐见这一改革实施,认为如此才有利于油气行业的发展与对外合作。但目前“两个模式一个准入”均在实施层面遇阻。
 
  此前,中国石油大学等对行政部门具备影响力的研究机构,都在力推将天然气管网业务从上中下游一体化经营的油气企业中剥离,组建若干家天然气管网公司,并建立对天然气管网的政府监管制度。
 
  壳牌集团执行委员会成员、天然气一体化及新能源业务执行董事Maarten Wetselaar向《财经》记者指出,政府应鼓励对天然气管网的投资,而最好的鼓励就是放开整个系统。他认为,各地区天然气管网所有者最好是独立公司,既可是国企也可是私企。
 
  BP石油公司中国区总裁杨恒明也表示,中国油气管网改革中引进第三方准入和竞争,将更有利于市场化进程以及与国际石油公司合作。
 
  尽管如此,寡头垄断的石油天然气市场格局使这一改革思路前途多舛。
 
  挪威《上游报》早先曾报道称,中石油反对剥离其管网业务,因为在当前疲软的石油和天然气市场环境下,管道业务是其唯一有利可图的部分。中石油未对上述报道予以置评。
 
  “网运分离”改革推进艰难的根本原因,在于决策层始终将天然气管网归于自然垄断,并相信由一家企业拥有和运营整个网络能够实现规模经济,避免重复建设。这一观念也使国内业界、学界对管网改革的最终目标仍莫衷一是。
 
  接受《财经》记者采访的多位学者及业内人士指出,根据现代自然垄断理论,中国大部分垄断性行业已失去自然垄断属性,成为人为的行政垄断。
 
  分拆难题
 
  中国天然气产业正处于高速发展中。中国石油经济技术研究院日前发布的《2050年世界与中国能源展望》中预测,按现政策情景(基准情景)假设,中国天然气消费2030年将增长到5100亿立方米。2015年,中国天然气消费量为1932亿立方米。
 
  天然气的发展高度依赖基础设施,尤其是构成主干网的长输管道,它是连接上游气源与区域市场(城市燃气管网)的核心。2015年,中国新增天然气管道约6000公里,全国天然气管道总长度超过7.2万公里,形成了以西气东输系统、陕京系统、川气东送、西南管道系统为骨架的管网系统,干线管网总输气能力约为2800亿立方米/年。
 
  上述天然气管网由三大石油公司各自独立运营,互不连通,且不向第三方开放,因此尚未实现真正意义上的全国性管网系统。
 
  行之有效的第三方准入政策和监管框架是管道改革的核心,而剥离管网、管道独立是真正实现第三方准入的前提。因为如管网仍由三大石油公司掌控,则向有竞争力的第三方气源开放,必然会冲击三大公司天然气的销售。
 
  由于三大石油公司商业模式大都不够完整和规范——大都未与下游购气方同步签订照付不议销售合同,从而无法锁定用户的稳定用气量,因此在向第三方开放的大势下就很被动,第三方气源的进入会增加自产气的销售难度。“你的管道输送量是一定的,自己的气都卖不完,然后还要让更便宜的第三方进来,是你的话你会愿意吗?”中海油一位长期从事天然气贸易的人士反问《财经》记者。
 
  对广大民营企业和社会资本而言,可观的利润使投资建设天然气管网具有吸引力。但专家指出,非油气行业的企业想要涉足这一领域并不现实。因为在垄断市场中,它们难以掌控最关键的上游油气资源和下游LNG接收站等基础设施,从而毫无议价能力。
 
  天然气管网的投资建设比石油管线更为特殊,前者在投建前必须先锁定上游的安全气源与下游的稳定市场。原因在于天然气易挥发而不易存储的物理特性,存储和运输成本都很高。
 
  因此天然气项目向来是上中下游一体化的,商业模式更为复杂。壳牌集团将天然气一体化部门独立成为与上游勘探开采部门并列的四大板块之一,也是基于天然气业务的独特性。
 
  这对国内民企来说显然是巨大挑战。当前市场环境下,民企灵活、低成本的优势难有用武之地,而缺乏资金与政府关系的劣势却被放大。
 
  东帆石能源咨询公司董事长、原中海油能源经济研究院首席研究员陈卫东指出,应先放开天然气价格,再实行第三方准入。因为单纯进入管输环节的民企,难以掌控上游气源和下游市场。因此,即使政府制定了第三方准入机制,纵向一体化的垄断企业仍可以偏袒本系统的公司而排挤第三方。
 
  只有放开天然气价格,才能鼓励更多民企加快对管网和LNG接收站等基础设施的投建,因为目前主要的天然气资源依靠进口获得;其次要让上游边际气田的灰色区块阳光化,从而部分开放已形成产量的国内资源。
 
  上述改革推进缓慢,原因在于管网系统一直被决策层视为自然垄断行业。例如,2015年10月,国务院发布的《关于推进价格机制改革的若干意见》已明确提出,到2017年全面放开竞争环节价格,政府仅监管具有自然垄断性质的管道运输价格和配气价格。因此“网运分离”,即:放开天然气输配管网、LNG接收站、储气库等基础设施,放开竞争性业务和竞争性环节价格、输配气价格由政府定价的改革,始终未能落地。
 
  自然垄断之辩
 
  “网运分离”改革的艰难并非油气行业独有。电力与油气行业一样面对传输网络的自然垄断问题。在2002年即由国务院颁布了《电力体制改革方案》(国发【2002】5号),计划通过厂网分离、主辅分离、输配分离、竞价上网四步改革措施逐步构建起竞争性的电力市场。但历经十三载,直到《关于进一步深化电力体制改革的若干意见(中发【2015】9号》出台,才将电网明确定位为“电力高速通道”。但仍未改变“全国一张网”的基本态势。
 
  这两个行业均未实现主干传输网分拆和第三方准入,原因在于决策层始终将油气管网和电网归于自然垄断,并相信由一家企业拥有和运营整个网络能够实现规模经济,避免重复建设。
 
  早在2013年底,中共十八届三中全会决议中即提出:“国有资本继续控股经营的自然垄断行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,推进公共资源配置市场化。”以及“推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革,放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节,提高透明度,接受社会监督”。
 
  已在2015年底上报国务院的《石油天然气体制改革总体方案》也旨在打破油气行业行政垄断,有效监管自然垄断。放开竞争环节,培育和引入多元化的市场主体,实现上游适度集中、中游强化监管、下游充分竞争。
 
  国家发展和改革委员会价格司、价检司联合课题组也曾提出,规模经济的自然垄断可以增进社会福利,因此不应盲目反对自然垄断。
 
  接受《财经》记者采访的多位学者及业内人士指出,根据现代自然垄断理论,中国大部分垄断性行业已失去自然垄断属性,成为人为的行政垄断。
 
  有学者指出,中国作为转型经济国家,在计划经济体制下所认定的自然垄断产业并没有经过市场竞争,因此不具有“自然”性,很大程度上是“行政垄断”形成的“人为垄断”;成了以“自然垄断”之名而行“行政垄断”之实。
 
  此外,一国经济发展阶段以及收入水平的不同,也会形成对自然垄断产业的不同定义。发达国家在电力、铁路、天然气和电信等行业的基础设施产业已被定为非自然垄断产业,而发展中国家则仍将这些行业定为自然垄断产业。
 
  《资本主义的增长奇迹——自由市场创新机器》一书的作者,著名经济学家威廉·杰克·鲍莫尔提出的“现代自然垄断理论”已被世界工业界广为接受,他认为,判断自然垄断的依据不再是传统自然垄断理论认为的规模经济,而是成本次可加性,即:一家企业能以较低的成本生产两家或以上企业所生产的一定数量的某种产品。
 
  规模经济不再等价于自然垄断,成本次可加性才是自然垄断的充要条件。根据这一理论,中国大部分重化工业均非自然垄断,若政府因维护这些产业的规模经济而实施市场准入限制,就无疑是作茧自缚,这种过度干预市场的政府规制行为并不能节约社会资源和生产成本。
 
  国际经验
 
  欧美天然气管网的发展经验,说明了有效的第三方准入和有力的政府监管的重要性。
 
  国家发改委能源研究所研究显示,欧洲天然气管道改革实现第三方准入,共经历了三个阶段:首先鼓励管道向第三方开放,政府并不强制规定管道提供非歧视服务,而是对提供准入的石油企业给予一定奖励。目的在于测试第三方准入的可行性及发现潜在问题。
 
  进入第二阶段,政府则开始强制实施第三方准入,完全解除天然气销售与管道运输的绑定关系。第三阶段,推进管道运输服务独立。将天然气管网业务从上中下游一体化经营的油气企业中分离出来,组建若干家油气管网公司,并建立对油气管网的政府监管制度。
 
  陈卫东向《财经》记者指出,相对于美国模式,欧洲模式对于中国天然气发展有更多借鉴意义,因为欧洲天然气同样以进口为主。而欧洲也包括法国式的垄断形式及英国式的非垄断形式。英国天然气管网第三方准入政策的制定更加合理,发展经验更值得中国借鉴。
 
  英国天然气管网第三方准入制度的实施,对英国天然气市场发展成为完全竞争的市场起到了积极的作用。而该国第三方准入制度的精髓是“许可证制度”。
 
  英国依靠许可证制度来确保天然气输送与供应领域的竞争。目前英国颁发的许可证书共有四种:天然气公共运输企业经营许可证、天然气供应商供气许可证、天然气托运商管网使用许可证和洲际输送许可证。
 
  在输送领域,英国先实现管网独立,再推行第三方准入。目前,英国所有的供应商都有权平等使用由英国国家电网公司运营的天然气高压主干网和地方配送公司运营的低压配气网。
 
  上世纪70年代的英国对天然气管网领域的认识也接近于自然垄断。1972 年成立的英国天然气公司(BG)享有独家建设经营全国天然气主干网和配售网的特权。政府以低税收和财政补贴的方式推进基础设施建设。但1982年英国颁布《石油天然气法》后,改变了近于自然垄断的观念,取消了BG采购和供应的特权,实现了管网的独立。
 
  在供应领域,英国在上世纪80年代已形成天然气上游领域的竞争局面。政府允许多家国际石油公司持有天然气勘探开发许可证。这样更有利于独立的管网获得气源。
 
  同时,英国通过“许可证制度”建立第三方无歧视准入机制来平衡中游管道所有者与上游生产者、下游消费者之间的经济利益,进而吸引资本对基础设施进行投资。
 
  有力的政府监管是实现第三方准入的重要保障。从鼓励第三方准入到强制第三方准入,美欧均经历了十年以上的时间,从而逐渐完善政府监管。
 
  多位业内人士建议,中国有必要在天然气行业改革的同时加强监管,减少行政干涉,提高政策的“落地率”及可操作性。

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